法規之間相互打架的背後,是“立法部門利益化”的問題。   唐春成繪
  【閱讀提示】黨的十八屆四中全會提出,明確立法權力邊界,從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。這為立法工作指明瞭方向。如何在彌補立法機關專業性、實踐經驗不足的同時,又有效防止立法附帶過多的部門利益色彩,這是科學立法必須解決的重大課題。
  部門立法不可避免附帶部門利益
  幾個月前,十二屆全國人大常委會第十次會議審議了廣告法修訂草案,國家工商行政管理總局局長張茅向會議作了說明。據張茅介紹,國家工商總局2009年即向國務院報送了廣告法修訂送審稿,經國務院法制辦多次征求意見,並會同有關部門研究修改後,最終形成了提交常委會審議的審議稿。
  類似廣告法這樣,由行政部門起草、國務院法制辦修改、提交全國人大常委會審議的立法流程已經成為行業立法的標準流程。據不完全統計,在十一屆全國人大常委會立法規劃確定的64項法律中,有48部法律是由主管行政部門起草的,比例高達75%。除了直接起草法律法規外,行政部門還承擔著制定法律實施細則的職能。比如物權法第二十二條就規定,不動產登記費具體收費標準由國務院有關部門會同價格主管部門規定。
  之所以採取行政部門起草、人大常委會審議的立法模式,主要是為了彌補立法機關在專業性和實踐經驗的不足。長期以來,許多應當由立法機關起草的法律法規,實際都是由行政部門起草,立法機關只是在審議階段做個別修改、微調,這難免會在法律法規中體現其部門利益。法律專家普遍認為,如果法律法規中部門利益過於凸顯,立法的科學性公正性就很難保證。
  郵政法的修改過程就充分體現了部門利益與公眾利益的衝突。2006年,由國務院法制辦牽頭、國家郵政總局起草的郵政法征求意見稿發佈,其中第十條規定:“信件的寄遞由郵政企業專營;國際信件的速遞業務和單件重量在350克以上的國內信件速遞業務除外。”一石激起千層浪,如果該條獲得通過,那眾多以商業信件為主營業務的快遞公司將被法律所不允許。由於社會公眾反響強烈,最終這一條被立法機關刪除。
  其實,立法的過程本就存在著部門利益和公眾利益的博弈。行政部門在起草法律法規草案時,難免會從本部門立場出發,將部門思維、部門利益帶入法律法規草案中。在實際工作中,也常常有一些行政部門借助立法擴張部門權益,減輕甚至避免部門責任。這些行為不僅嚴重背離了立法的初衷,也嚴重危害了法律的權威,使法律飽受公正性爭議。
  部門利益法律化因何而來
  既然行政部門起草法律法規會引發“部門利益法律化”的問題,那麼是否能夠將行政部門完全排除在立法過程之外?實際上,這種做法並不可行。
  改革開放以來,隨著我國經濟社會的快速發展,越來越多的問題需要法律予以規範,社會發展面臨巨大的“立法缺口”。然而,諸多需要立法解決的問題,都是首先由行政管理部門發現並探索解決的。立法依賴於實際工作中獲得的大量經驗、信息,相比於立法機關,行政部門更熟悉情況,解決問題的經驗也更豐富。因此,由行政部門負責起草法律法規草案,往往更具有現實針對性。
  此外,一些法律在制定之初往往比較原則、籠統,需要在實踐中積累經驗,需要行政部門先行探索、實驗,待條件成熟,再由立法機關修改、補充法律規定。與其讓行政部門事無巨細地彙報實踐情況,不如將法律起草工作交由行政部門完成,這樣能加快立法進程。
  但是,行政部門參與立法實際上是集“運動員”與“裁判員”於一身,在利益面前難免做出有悖於公平正義之舉,從而影響公眾對法律的信任。“長期以來,‘部門立法’導致部門利益‘割據’,法律成了部門利益的固化方式,也成了部門利益的具體體現。” 中國政法大學副校長馬懷德教授表示,“於是,有利的大家都爭著管,沒利的都推到一邊。法律法規的不完善給公平公正執法帶來了麻煩。”
  中國人民大學教授王旭則認為,目前我國立法權限和範圍還不夠明確,也是導致部門利益法律化的重要原因。“現在的立法大多以政策為導向,雖然立法的重要作用是推動政策落實,但還有控制、約束公權力的作用。”王旭說,立法既要體現公權力的運用,也要體現約束原則,比如公共利益的約束、法治原則的約束等,但是目前,這尚未成為行政機關的普遍觀念,因此往往會導致部門利益法律化,行政部門所立之法與上位法有衝突,甚至損害公共利益。
  去除部門利益是良法應有之義
  部門利益法律化是我國立法工作中長期存在的痼疾,也是立法機關著力改進的重點工作。前不久,全國人大常委會審議的立法法修正案草案中,在對現行立法法的第七十一條做出修改時,增加了“沒有法律行政法規依據,部門規章不得創設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規範,或者增加公民、法人和其他組織義務的規範,不得增加本部門的權利、減少本部門的法定職責”的條款。
  “去除部門利益法律化的頑疾,就要進一步發揮人大在立法中的主導作用。應該由全國人大立的法,就不要由行政機關立,這才是治本之策。”王旭認為,立法機關以及行政部門還要具備簡政放權的意識,“法律不是越多越好,法律也不能夠解決所有的社會問題,能夠由社會、市場處理的,就交給社會、市場自主處理。”
  馬懷德則認為,要解決這一問題,就必須嚴格限制由行政部門起草法律法規,“行政部門可以提出相關立法建議和計劃,但是經過論證後決定起草的立法項目還是要交給人大專門委員會或者是第三方機構。這個過程中可以聽取、吸收行政部門的意見和建議,但是也要防止立法被行政部門‘綁架’。”
  近年來,全國人大及其常委會屢次提出要擴大公眾的有序參與,堅持“開門立法”,這也是去除“部門利益法律化”的科學路徑。立法機關可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式,聽取社會各方面的意見,使立法真正反映廣大人民群眾的意願。此外,還可以通過專家論證、委托無利害關係的第三方起草法律等方式,增強立法的科學性和民主性。
  法律是治國之重器,良法是善治之前提。提高立法質量,就必須遏制、去除法律中的部門利益,使法律真正成為保護最廣大人民群眾利益的有力武器。行政部門立法既有提高立法效率、增強法律實效性的積極作用,也帶來了“部門利益法律化”的矛盾衝突,如何揚長避短、去蕪存精,這對於立法機關和立法工作者而言,依然任重道遠。
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